A los 10 años del DL 1084 ¿que es lo que pasará con los derechos de pesca?

En los últimos días, en relación a los 10 años de existencia del DL 1084, se han publicado diversas opiniones y comentarios en algunos medios por destacados personajes relacionados con el sector. 

Con mayor o menor conocimiento preciso de la norma y de los derechos de pesca, el tema está vigente por la coyuntura de los diez años.

El Estado deberá evaluar el tema y tomar decisiones políticas en base a informes técnicos, tratando de conciliar los intereses de la Nación con los de los administrados. Le corresponde a la actual administración tomar las acciones debidas y por las cuales será recordada.

El DL 1084, cuya correcta denominación es LEY SOBRE LIMITES MAXIMOS DE CAPTURA POR EMBARCACION y no ley de cuotas, no menciona plazo de vigencia. Por tanto la norma no termina a los diez años de promulgada.

El propio término indebidamente utilizado de “ley de cuotas”, tiene una connotación diferente a los que significa la asignación de “límites máximos de captura por embarcación”. La interpretación literal del primer término puede conducir a error, por lo cual es conveniente leer detenidamente la norma.

El Decreto Legislativo 1084 se promulgó el 28 de junio de 2008 y el reglamento se promulgó con DS 021-2008-PRODUCE del 11 de diciembre de 2008. Posteriormente las empresas suscribieron convenios de estabilidad con el Estado en diversos momentos que, si bien tienen vigencia de 10 años, vencen recién entre 2020 y 2026.

Queda sujeto a análisis e interpretación legal si los diez años se cuentan a partir del Decreto Legislativo, de su reglamento, o de la finalización del convenio de estabilidad.

Lo que sí tiene plazo es lo siguiente:

1.La creación del aporte de US$1.95. La primera disposición final dice:

“El aporte social será equivalente a US$ 1.95 por TM de pescado descargado en dichos establecimientos. Tendrá una duración máxima de diez (10) años a partir de la fecha de entrada en vigencia del presente dispositivo y se aplicará en tanto el régimen establecido en la presente Ley permanezca vigente”.

Queda sujeto a análisis e interpretación si se suspende el pago de esta tasa a partir de la vigencia de la ley o de su reglamento. Pero en todo caso, desaparecerá este sobrecosto que afecta a la industria de CHI.

2.En cuanto a los derechos de pesca, la primera disposición final dice:

“Durante el período de vigencia del aporte social obligatorio se mantendrá sin alteración el monto y la forma de cálculo de los Derechos de Pesca por concepto de extracción de los recursos hidrobiológicos destinados al Consumo Humano Indirecto aprobados mediante el Decreto Supremo Nº 024-2006-PRODUCE”.

Queda sujeto a análisis e interpretación legal a partir de cuándo el Estado queda en libertad de modificar la tasa de los derechos de pesca de anchoveta aprobados por el Decreto Supremo Nº 024-2006-PRODUCE. Su modificación, legalmente hablando es cuestión de voluntad y decisión políticas.

3.En cuanto a los aportes al FONCOPES, el reglamento del DL 1084 dice:

Artículo 33°.- Fin de las Funciones y Extinción del FONCOPES:

El FONCOPES finalizará sus funciones y quedará extinguido cuando se terminen todas y cada una de las actividades propias del Programa de Beneficios a que se refiere el artículo 18° de la Ley. De existir algún monto remanente del Fondo administrado por FONCOPES, estos recursos serán donados a la Unidad de Investigación y Desarrollo del IMARPE.                                               

Artículo 41°.-Aportes al Fondo

Los recursos del Fondo provienen de los aportes de los titulares de permisos de pesca que realicen actividades extractivas de los Recursos. Estos aportes deberán cubrir en su totalidad los costos fijos y variables a que se refiere el artículo 14° de la Ley.

Los costos fijos son cubiertos por todos los armadores titulares de permisos de pesca participantes en la medida, de forma proporcional a los LMCE asignados a sus embarcaciones. Los costos fijos son establecidos por el Directorio del FONCOPES en función del presupuesto anual de operación, a más tardar el 31 de diciembre de cada año. Los costos fijos deberán ser cancelados por el armador en dos cuotas semestrales de igual importe dentro de los primeros quince (15) días hábiles de cada semestre calendario. Dicho presupuesto estará sujeto a los mecanismos de rendición de cuentas y transparencia establecidos por este Reglamento

Queda sujeto al análisis y aclaración correspondiente, si a los diez años ya se terminaron todas y cada una de las funciones asignadas. En todo caso, su eliminación sería un sobrecosto menos para la industria de CHI

Lo que no tiene plazo expreso en la norma es lo siguiente:

1.En cuanto a los pagos referidos al sistema de vigilancia y control, el DL 1084 dice:

Artículo 33. Programa de Vigilancia y Control de la Pesca y Desembarque en el Ámbito Marítimo y Sistema de Seguimiento Satelital

1. El Ministerio desarrolla el Programa de Vigilancia y Control de la Pesca y Desembarque en el Ámbito Marítimo a través de Empresas Certificadoras/Supervisoras de reconocido prestigio internacional.

Asimismo el Ministerio administra y desarrolla el Sistema de Seguimiento Satelital (SISESAT)

2. Mediante Reglamento se establece los criterios y procedimientos específicos para la calificación y designación de las Empresas Certificadoras/Supervisoras, o proveedoras del servicio del SISESAT para su contratación, designación y ejecución de las tareas a su cargo.

3. Los establecimientos pesqueros que procesen los recursos extraídos sobre la base de un LMCE sufragarán el costo de las labores de certificación, de vigilancia y control que desarrollen la(s) empresa(s) seleccionada(s) de acuerdo con los parámetros y procedimientos que se establezcan mediante Reglamento.

El funcionamiento de los sistemas descritos en el artículo que antecede no tienen fecha de expiración, por lo cual podrían, si es la voluntad política, continuar en las mismas condiciones, o no.

Queda sujeto a análisis si estos aportes tienen carácter de tributo, tasa o costos operativos. En todo caso es gasto corriente; no contribuyen como inversión de ningún tipo para el país.

2.La vigencia de la norma

“El Ministerio fija para cada temporada de pesca el Límite Máximo Total de Captura Permisible del recurso anchoveta para Consumo Humano Indirecto, sobre la base del informe científico de la biomasa de dicho recurso preparado por el Instituto del Mar del Perú – IMARPE”.

No se menciona plazos, por tanto es de duración indefinida.

El DL 1084 creó dos aportes que han sido descritos en párrafos anteriores (el US$1.95 y los aportes al FONCOPES).

Por otro lado, El DECRETO SUPREMO Nº 007-2014-EF, Reglamento de la Ley N° 30003, Ley que regula el Régimen Especial de Seguridad Social para los Trabajadores y Pensionistas Pesqueros creó en su Artículo 23.- Del aporte obligatorio de los armadores, un nuevo aporte. El aporte obligatorio de los armadores a favor del FEP (Fondo Especial Pesquero), a que se refiere el artículo 31 de la Ley, equivale a S/. 3,92 (Tres y 92/100 Nuevos Soles) por cada tonelada métrica de los recursos hidrobiológicos capturados y destinados al consumo humano indirecto o directo. El aporte obligatorio antes señalado, será declarado por el armador.

Esto constituye otro sobrecosto para la industria pesquera en general, tanto de CHD como CHI que está fuera del marco del DL 1084 o sea que tiene vigencia indefinida y solo beneficia a los trabajadores y pensionista del Régimen Especial Pesquero creado por la ley 30003.

 

ANÁLISIS

 

La perspectiva de la industria harinera es correcta cuando afirma que tiene sobrecostos. Está efectivamente gravada con una serie de sobrecostos: Aquellos relacionados con los trabajadores y derivados del DL 1084, como la tasa del 1.95 dólar por TM de anchoveta extraída, el FONCOPES y los dispuestos por la Ley 30003. No solamente afectan a la industria sino que crean un grupo de trabajadores privilegiados, que son los tripulantes de la flota industrial, en circunstancias que los tripulantes de la flota artesanal no disponen de los mismos privilegios y beneficios.

La anchoveta destinada al CHD no está permitida de ser extraída por embarcaciones industriales, pero si lo estuviese ¿cuánto pagaría por derechos de pesca? Si es extraída por embarcaciones artesanales no paga. En ambos casos será exportada mayormente sin beneficiar al ciudadano peruano. ¿Es lo debido mantener esta situación? Esta regulación diferenciada a una misma especie no es racional. 

La pota, que es el principal recurso de exportación, por el hecho de ser capturada por la flota artesanal, no está sujeta a pagar derechos de pesca, lo que resulta indebido e injusto.

Los sobrecostos existentes a la fecha no benefician a las mayorías sino a unas minorías que laboran en el sector y a las empresas fiscalizadoras, que tienen un negocio cautivo y un pago seguro con el sistema de vigilancia y control actual. El Estado debe recuperar el control y fiscalización en forma directa y no a través de terceros que son pagados por los propios inspeccionados, distorsionando el concepto de fiscalización. Estos pagos deberían ser asumidos por el Estado a fin de optimizar el sistema y a través de una Superintendencia de Fiscalización, proyecto que no prosperó en el  régimen anterior.

Debería quedar solo el impuesto a la renta, (que sería mayor al disponer la industria de mayores utilidades por la reducción de sobre costos) y los derechos de pesca, que podrían ser incrementados; pero no solo a la anchoveta sino a todos los que realizan esfuerzo pesquero, porque es indebido, por más que la Ley de Pesca lo establezca así, que las especies capturadas por la flota artesanal (como la pota) no paguen derechos de pesca. 

En general, la industria de Consumo Humano Directo (CHD), que exporta casi la totalidad de su producción, no está gravada con tantos sobrecostos como sí lo está la industria de Consumo Humano Indirecto (CHI). Como ambos sectores industriales atienden básicamente el mercado externo y no el interno, las mayorías nacionales solo pueden recibir un beneficio indirecto a través del impuesto a la renta y de los derechos de pesca, ya que el consumo  local de su producción es mínimo. Mayor impuesto a la renta y mayores derechos de pesca generarían mayores recursos financieros para beneficio de todo el país.

Los sobrecostos en la industria de CHI, la fórmula de pago de derechos de pesca, (tanto para las especies de CHI como de CHD) deben ser reformulados.

Las especies capturadas por la flota artesanal se encuentran exoneradas, por ley, de pagar derechos de pesca. Cuando se promulgó la Ley General de Pesca que establece las tasas y las especies que están afectas al pago, la situación pesquera nacional y mundial era totalmente diferente. La pota no constituía un recurso principal y la anchoveta solo se destinaba a la harina. Estas últimas destinadas al congelado y enlatado, son los principales recursos de exportación del sector de CHD. Al no ser consumidos dentro del Perú y no pagar derechos de pesca ¿qué beneficios le traen al ciudadano peruano que no labora para el sector pesquero?

Existen opiniones referidas al importe de la tasa actual de los derechos de pesca, que muchos consideran demasiado bajos, que podrían ser incrementados al cumplirse en 2018 los diez años que el DL 1084 dispuso se congelen los derechos de pesca de anchoveta.

Hacer un incremento de dicha tasa nada más, sería una medida poco racional. El verdadero punto del debate debería estar en establecer que la explotación de recursos naturales debe beneficiar a todos los peruanos y no a unos cuantos, así como que todos quienes realizan esfuerzo extractivo de pesca deben pagar un derecho. La pesquería de anchoveta para CHI es la que más derechos de pesca paga, además de tener sobrecostos irracionales. No es, por tanto, sobre esta pesquería que hay que enfilar los ataques y propuestas de incremento, sino de racionalizar sus aportes e incorporar a todas las pesquerías como sujetos de pago de derechos de pesca.

Enfocar el análisis para generar medidas integrales es lo óptimo, ya que hay pesquerías (como la anchoveta destinada al CHI) con sobrecostos, (laborales principalmente), que solo favorecen a pequeños grupos de trabajadores que laboran alrededor de la industria reductora y no a todo el país; y hay pesquerías que no pagan ningún derecho.

Los “derechos de pesca” deben ser el justiprecio que el extractor paga a la Nación por el privilegio de usufructuar un recurso natural que es propiedad de todos los peruanos. Deben estar vinculados con el impacto que la extracción de peces causa sobre el ecosistema, independientemente de que genere utilidades o no, ya que la extracción se produce en forma independiente de los resultados del balance, el cual está sujeto a otras variables. Se pueden extraer miles de toneladas de peces y perder dinero por una mala gestión, por lo cual no se pagaría impuesto a la renta; pero el impacto generado a la biomasa y al ecosistema permanece, con ganancias o sin ellas. Por ello el concepto de “derecho de pesca” es la única forma con la cual el extractor aporta al país.

La recaudación de derechos de pesca, efectuada por el Ministerio de la Producción, transfiere el 50% al canon pesquero y se queda con el saldo. Si es utilizado en gasto corriente del propio Ministerio, ¿en qué beneficia al ciudadano y al país? No existe rendición de cuentas de este dinero en forma transparente y específica. No sabemos cuál es su destino.

El canon pesquero se reparte entre los gobierno locales y regionales en base a unos índices que calcula el Ministerio de Economía y Finanzas que necesitan ser revisados. ¿En qué se invierten? No se sabe. Las cifras que se transfiere a gran cantidad de municipalidades distritales es tan poca, que constituye, realmente, una burla y tampoco se conoce su destino. Parte de la agenda pendiente en cuanto a derechos de pesca, consiste en modificar la base legal del canon pesquero y los índices de distribución.

La ley general de pesca, dice literalmente “Los ingresos que genere el pago de tales derechos, constituyen recursos propios del Ministerio de Pesquería”. Actualmente la Ley del canon constituye una modificación de la norma al partirlos en dos: una parte para el canon y otra para Produce. Lo debido, ahora, es destinar este último 50% a inversión en programas sociales de alimentación.

El punto es que la pesca beneficie a las mayorías y no solamente a los pesqueros.

Las cifras transferidas en 2017 a los Gobiernos locales y regionales muestran el problema en la distribución del canon pesquero. En lugar de fraccionar 62 millones de soles en forma tan ineficiente, bien podrían financiarse algunos programas sociales de alimentación o mejorar infraestructura de pesca artesanal. La Revista Pesca de abril de 2018 contiene información detallada de los montos recaudados y de las transferencias efectuadas.

Transferir estas irrisorias cantidades de dinero a un gobierno local resulta absurdo y hasta ofensivo, no solo por la ridícula cifra sino porque demuestra que ninguno de los funcionarios que intervienen en el proceso evalúa la situación ni toma acción correctiva o formula recomendación efectiva alguna.

En este contexto, hablar de modificar los derechos de pesca, aumentando la tasa en el caso de la anchoveta por ejemplo, sin actuar sobre la normatividad vigente sobre el uso de dichos recursos financieros, resultaría una medida incompleta.

Racionalizar los derechos de pesca implica subir aquellos que deban ser subidos; modificar la normativa asignando pago de derechos de pesca a todas las especies, o a las que contribuyen a la exportación en forma significativa (por lo menos); eliminar los sobrecostos existentes en la industria; modificar la ley del canon y/o la metodología de elaboración de los índices de distribución del canon pesquero; establecer que el destino de los recursos recaudados provenientes de los derechos de pesca solo podrán utilizarse en programas sociales de alimentación, inversión en infraestructura artesanal, o investigación de especies principales que captura la pesca artesanal, mas no en gasto corriente de ningún tipo, bien sea por el Produce o por los gobiernos locales o regionales.

 

DETALLES SOBRE LOS DERECHOS DE PESCA

 

El régimen de derechos de pesca carece de racionalidad económica. El monto a pagar por este concepto no guarda relación ni con la renta del recurso, ni con los costos de administración de las distintas pesquerías. Así, recursos hidrobiológicos con diferentes valores y costos de extracción pagan el mismo derecho nominal, y en el caso de los pescadores artesanales, se exime a estos del pago de derechos de pesca.

Las normas vigentes no indican expresamente que la información derivada de las cobranzas, morosos, omisos al pago y/o declaración jurada y empleo de los recursos directamente recaudado proveniente de los Derechos de Pesca se publiquen para conocimiento público.

Por tanto ni el sector ni la opinión pública tienen acceso a conocer detalles de la eficiencia de la cobranza, ni a saber quiénes han pagado y quienes no han pagado ni a conocer como se emplean estos dineros. Por tanto nadie fuera del Produce fiscaliza.

La extracción proveniente de la flota artesanal no está sujeta al pago de derechos de pesca.

La normatividad referida al pago de derechos de pesca de las especies afectas (jurel, caballa, merluza, atún), es dispersa, confusa y se modifica constantemente dificultando el seguimiento de dicha temática.

Una forma de deducir cuánto se recauda por derechos de pesca en general, es decir de todos los recursos hidrobiológicos sujetos a dicho pago, es analizando las transferencias del canon pesquero. Este canon sí tiene una fuente abierta de información en la página web del Ministerio de Economía y Finanzas.

Una acción paralela, además de optimizar el procedimiento de cobranza de los derechos de pesca y su publicación, es disponer que el empleo de dichos recursos sea controlado en forma detallada, con el objeto de verificar que el destino de esos dineros sea el que indica el art. 27 del Reglamento de la Ley General de Pesca y modificado con el DS 012-2001-PE, de las cuales se deriva que el 25% de los mismos deben ser destinados a fines de investigación.

La Comisión de Derechos de Pesca se crea recién en 2008 con la RM 386-2008 (modificada con RM 448-2008) y es quien aprobará la aplicación de los fondos derivados de los Derechos de Pesca; el Reglamento de la Comisión se aprueba con la RM 831-2008-PRODUCE. Por otro lado es necesario reconstituir dicha comisión en la medida que los pescadores artesanales y los industriales de consumo humano directo no están representados.

Con la Directiva N°: 005-2014-PRODUCE, aprobada con la RM N° 295-2014-PRODUCE del 27 de agosto de 2014 se establecen los lineamientos para la recaudación de los derechos de pesca por concepto de aprovechamiento responsable de recursos hidrobiológicos que efectúan los armadores pesqueros de embarcaciones de bandera nacional.

Esta norma incorpora al circuito de control de los derechos de pesca a la Dirección de Estudios y Derechos Económicos Pesquero y Acuícola de la Dirección General de Políticas y Desarrollo Pesquero, encargándole la responsabilidad de informar del valor FOB de la harina de pescado a la OGTIE; monitorear las etapas del procedimiento de pago de los derechos de pesca; coordinar con las unidades orgánicas el procedimiento de recaudación y apoyar a la oficina de tesorería en la elaboración mensual de pagos.

Sin embargo, más allá de incluir a una nueva Dirección General en el circuito no se mejoran los temas de fondo, que son: La tasa de derechos es muy baja y el procedimiento es muy laxo en beneficio del armador moroso que solo se le sanciona dos veces al año. El procedimiento debería verse reflejado en un aplicativo informático en línea que conecta al banco donde el armador se ve obligado a depositar, con las direcciones responsables del Ministerio. De esta forma la exigencia de pago debe ser mensual y la aplicación de sanciones y/o intereses también.

El nuevo ROF del Ministerio de la Producción ha eliminado a la DEDEPA. No se conoce aún si la Dirección General de Políticas seguirá asumiendo esta función.

Encargarle la cobranza a la Sunat sería una mejor opción, seguida de sanciones inmediatas y duras.

Esta directiva tampoco aborda la parte de aplicación de los fondos recaudados. Debería quedar expresamente normado que la Oficina de Administración debe informar mensualmente no solo de la recaudación y armadores morosos, sino del uso que viene dando a ese dinero. Más allá del 50% que debe transferirse al MEF para el canon pesquero, se debe conocer en qué se ha empleado el 50% restante, y que saldos están quedando para ser aplicados por la Comisión de Derechos de Pesca.

Mediante D.S. N° 002-2017-PRODUCE de fecha 01.02.2017, se aprobó un nuevo reglamento de Asignación de funciones del Ministerio de la Producción, en el cual de cierta forma se unieron las ex direcciones de Extracción y Producción Pesquera para Consumo Humano Indirecto y Extracción y Producción Pesquera para Consumo Humano Directo, creándose la Dirección General de Pesca Industrial.

No obstante al no haber sido derogada o modificada la Directiva Nº 005-2014-PRODUCE "Lineamientos para el registro, verificación, seguimiento y control del Pago por Concepto de Derechos de Pesca de las embarcaciones Nacionales y Extranjeras", se sigue trabajando de acuerdo a las directrices que la misma indica, pero como una sola Dirección General.

El nuevo procedimiento de pago de los derechos de pesca constituye una significativa mejora sobre el que existía hasta antes de mayo de 2013. Sin embargo, pese a emplear una metodología más eficiente y que ofrece resultados e información superiores a lo anteriormente existente, no tiene un correlato con los registros e información total, consolidada y de aplicación de estos fondos.

La cobranza es responsabilidad de una Dirección General dependiente del Despacho Viceministerial de Pesca y Acuicultura; pero su custodia, registro y aplicación es competencia de la Oficina General de Administración (OGA), que depende de la Secretaría General del Ministerio, que a su vez depende directamente del Despacho Ministerial y no del Despacho Viceministerial. Por tanto, hay eficiencia en la cobranza, aunque no transparencia porque estos resultados no se publican; pero el tema es diferente totalmente en cuanto a la parte administrativa por cuanto se desconoce el destino del dinero.

Lo único que puede deducirse es el monto transferido al MEF para su empleo en el canon pesquero. Como eso constituye el 50% de la recaudación, se puede conocer el monto total cobrado. Mas no se conoce lo que el Ministerio hizo o hace con el 50% que retiene como recursos directamente recaudados, puesto que no hay publicación alguna al respecto.

Hasta determinado momento, la falta de esta información limita el funcionamiento de la Comisión de Derechos de Pesca que tiene el mandato de emplear parte de esos recursos en temas puntuales como se ha descrito anteriormente.

 

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